Законотворческий процесс в Государственной Думе

ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 61 (обзор за июнь 2003 года)
29 июля 2003 года
О работе Государственной Думы в июне 2003 года
(4 - 21 июня)

11 июня принят в первом чтении законопроект "О минимальных государственных социальных стандартах" (проект N 209727-3). Проект закона был разработан и внесен на рассмотрение Думы большой группой депутатов, костяк которой составляли представители депутатской группы "Народный депутат".

Идея введения неких минимальных социальных стандартов, которые государство должно будет обеспечить на всей территории страны, существует уже несколько лет, поэтому выход в свет проекта Федерального закона "О минимальных государственных стандартах" во многом закономерен, особенно в предвыборный период. Однако первое, что бросается в глаза при анализе данного законопроекта, это несоответствие цели и даже названия документа его содержанию. Собственно сами социальные стандарты в законе практически не прописаны, а лишь определены сферы, в которых эти социальные стандарты должны утверждаться: образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание населения, жилищно-коммунальное хозяйство, а также оказание юридической помощи гражданам. В некоторых случаях социальные стандарты все же определены, но крайне отрывочно и расплывчато. В сфере образования декларируется возможность получения дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также получения на конкурсной основе высшего образования. В сфере культуры минимальные государственные социальные стандарты понимаются в законопроекте очень узко - только для обеспечения библиотечного обслуживания населения. В жилищно-коммунальной сфере законопроект предлагает "предоставление малоимущим и иным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации бесплатного жилья". Во-первых, не совсем понятно, кто может относиться к "иным категориям граждан", а во-вторых, ни в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", ни в Жилищном кодексе РСФСР не существует понятия "предоставление бесплатного жилья". В сферах же здравоохранения, социального обслуживания населения и оказания юридической помощи гражданам минимальные социальные стандарты практически не определены.

Необходимо отметить, что текст законопроекта изобилует внутренними противоречиями и серьезными неточностями юридико-технического характера. Например, в статье 4, установлен исчерпывающий перечень сфер, в которых утверждаются минимальные государственные социальные стандарты, а в статье 5, говорится о том, что они могут устанавливаться и в других сферах.

Таким образом, законопроект носит рамочный или, вернее, заявочный характер: сами же социальные стандарты, согласно тексту закона, должны устанавливаться другими федеральными законами.

По сути документ сводится к учету государственных минимальных социальных стандартов при формировании и исполнении бюджетов и регулировании межбюджетных отношений. Согласно проекту закона "органы государственной власти Российской Федерации … закрепляют за бюджетами субъектов Российской Федерации собственные доходы, либо передают им в порядке бюджетного регулирования другие источники доходов, необходимые для обеспечения минимальных государственных социальных стандартов". Аналогичная норма прописана и по отношению к местным бюджетам.

Что касается урегулирования межбюджетных отношений, то и здесь данный законопроект имеет серьезные недостатки. Так, минимальные социальные и финансовые нормы, согласно проекту, будут устанавливаться Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, то есть расходы бюджетов субъектов Российской Федерации во многом будут определяться исходя из решений Правительства России, что на самом деле подрывает один из основных принципов формирования бюджетной системы - принцип самостоятельности бюджетов. Само же Правительство не поддержало данный проект, отметив в своем заключении, что "система минимальных социальных стандартов подчинена целям бюджетного планирования и бюджетного выравнивания, что является недостатком законопроекта и вызывает сомнение в целесообразности его принятия".

Тем не менее, данные недостатки законопроекта не помешали Комитету по труду и социальной политике Государственной Думы дать положительное заключение и рекомендовать его к принятию в первом чтении. За проект закона проголосовало 91,8% депутатов, против - 0%, воздержалось - 0,4%, не голосовало - 7,8%. Принятие проекта закона прошло практически без обсуждения. Такое единодушие депутатов во многом может объясняться как социальной, на первый взгляд, направленностью законопроекта, и, одновременно, его популистским, а не нормоустанавливающим характером, так и тем, что это было пока что первое чтение, и, следовательно, в документ еще можно будет внести существенные поправки.

Что может ожидать россиян в случае окончательного принятия данного законопроекта в нынешнем виде и вступления его в законную силу? На самом деле ничего революционного в сфере оказания социальных услуг населению, скорее всего, не произойдет: уровень социального обслуживания, вероятно, останется прежним. Многое при этом будет зависеть от региональных властей, а точнее от их умения грамотно распоряжаться имеющимися ресурсами, и, конечно же, от умения договариваться с федеральным центром при бюджетном планировании. В целом же, в более благополучных регионах минимальные социальные стандарты, скорее всего, будут выполняться, возможно, что некоторые субъекты Российской Федерации даже установят свои региональные, более высокие минимальные стандарты. Прецеденты установления региональных социальных стандартов уже существуют в ряде регионов России, в частности, в Республике Татарстан, Башкортостане, Ямало-Ненецком автономном округе. В то же время в депрессивных, отсталых регионах России выполнение минимальных социальных стандартов в полном объеме, вероятно, будет затруднительно.

Скорее всего, данный законопроект вряд ли будет окончательно принят в нынешнем виде, а по мере его дальнейшего прохождения в Думе, вероятно, претерпит значительные изменения, причем не только стилистического характера. Нельзя при этом исключать появления на свет альтернативного и более проработанного варианта закона со стороны Правительства Российской Федерации. Но Народная партия уже отметилась в глазах будущих избирателей своей социальной "озабоченностью", даже если она имеет вид столь общих и трудно реализуемых деклараций рамочного характера.

Фракции "Отечество - Вся Россия" и "Народный депутат" поставили принятие закона "О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации" условием своей поддержки реформы местного самоуправления. Законопроект "О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации" был принят в первом чтении одновременно с принятием законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" во втором чтении. Однако, по мнению ряда экспертов, в том числе представителей Института экономики города, идеология социальных стандартов противоречит концепции законопроекта о реформе местного самоуправления, поэтому неясно, как события будут развиваться дальше.